匠心立法——为改善民生提供法治保障

——2019年市人大常委会“以人民为中心”立法工作综述

本报记者　佘志娟

编者按：立法乃治国之要务、理政之圭臬。唯有站在改革发展和实践的前沿，才能让法律与时代“同频共振”。为适应推进***治理体系和治理能力现代化的要求，2019年，市人大常委会发挥立法主导作用，围绕全市改革发展稳定大局和人民群众关心的热点、难点问题，顺应新形势新要求，不断提高立法质量，共完成立法项目4件。《邯郸市

电梯安全管理条例》《邯郸市燃气管理条例》《邯郸市工业遗产保护与利用条例》《邯郸市城市公共汽车客运条例》，这些条例的颁布实施正悄悄影响着、改变着你我的生活。同时，还按照全国人大常委会法工委的要求，对生态环境保护和食品药品安全领域的地方性法规进行了专项清理，有效地维护了法制统一。

2019年，为更好地改善民生，市人大颁布了《邯郸市电梯安全管理条例》《邯郸市燃气管理条例》《邯郸市工业遗产保护与利用条例》《邯郸市城市公共汽车客运条例》。这些法规的颁布实施正悄悄影响着、改变着你我的生活。

这些法规是如何制定的？市人大常委会又付出了哪些努力？对此，记者采访了市人大常委会法制工作委员会副主任张凤魁。

坚持“为了人民”，切实做好民生领域立法工作

“2019年，市人大常委会坚持问题导向、民生导向，紧扣市委重大决策部署、紧扣人民群众重大关切，积极制定修订电梯安全管理、燃气管理、工业遗产保护与利用、公共汽车客运等一批基本民生领域法规，这充分体现了人大以人为本、立法为民的工作理念。”作为市人大常委会立法工作的亲历者，张凤魁深有感触地说。

规范电梯安全管理，保障人民群众乘用安全。截***2018年11月，我市各类在用电梯已达2.3万部，普遍用于住宅小区、公共服务机构、商业餐饮等人员密集场所，直接影响广大人民群众的生命财产安全。为了解决电梯日常运行管理责任不清、维护保养不规范、老旧电梯更新改造难等问题，《邯郸市电梯安全管理条例》对行政管理部门、电梯生产单位、销售单位、建设单位、维保单位、检验单位、使用单位以及乘客等各方的权利义务进行了规范。条例还创新规定了“96365”应急处置平台和应急救援等相关内容，并对建设单位、使用管理单位、通信运营企业相互配合提出要求，真正实现电梯轿厢内无线通信信号全覆盖，确保乘客在遭遇电梯故障时，能够及时得到救援。

规范燃气使用管理，推动燃气事业健康发展。随着城市建设的快速发展和***“煤改清洁能源”政策的实施，我市城市燃气特别是管道燃气呈现高速发展的局面，在给城乡市民带来了方便的同时，也给城市燃气安全管理提出了更高的要求，特别在燃气用户由城市扩展到农村后，燃气供应保障能力、燃气安全管理、燃气设施维护检查、燃气事故预防处置等制度需要建立和细化，同时燃气经营者的服务质量和日常管理水平也有待规范和提高。于是，我市重新制定了《邯郸市燃气管理条例》，不但增加了应急保障、安全检查、事故预防处置的相关内容，还加强了对破坏燃气设施，特别是盗用燃气行为的查处措施，规范了相关法律责任；同时强调，要加强对独居老人和残疾人等特殊群体用户的燃气安全检查。针对适用范围的扩大，条例还创新规定了村庄和社区的燃气安全管理员制度，从而及早发现和排除安全隐患。

传承古城工业文明，促进工业遗产重塑利用。邯郸是传统的工业城市，以“两黑两白”即煤炭、钢铁、陶瓷、纺织而著称。随着城市化进程的加快，这些***时代特色的老工业领域的建筑已经逐渐消失，迫

切需要制定一部立足邯郸实际，能够有效解决邯郸市工业遗产保护与利用问题的法规，以法治的方式管理好这笔宝贵的财富，提升城市文化内涵。市人大常委会高度重视工业遗产保护和利用工作，针对工作中存在的保护机制、政策支持不到位、工业遗产保护责任不明确、再利用模式较为缺乏等问题，市人大常委会从建立保护利用的体制机制着手，《邯郸市工业遗产保护与利用条例》，对工业遗产的定义和范围、相关管理部门职责、普查和认定、保护和利用、法律责任等内容作了比较具体的规定，着力增强保护的整体性、针对性和可操作性。条例根据我市工业文化遗存的特点，从历史阶段、类型和价值等方面明确了我市工业遗产的七项认定标准，分类对认定程序予以完善和细化；并借鉴外地立法实践经验，对重要的工业文化遗存规定了先予保护措施。同时，又结合我市实际进行了完善：明确临时保护措施的适用范围，仅限于在城乡建设中发现具有重要保护价值的工业文化遗存，防止部门在执行中随意扩大范围；明确由所有权人、管理人和使用人采取先予保护措施；明确政府应当在采取先予保护措施之日起两个月内及时做出认定结论；明确不认定为工业遗产或者未按期认定的，可以解除保护措施，以防止“临时”变成无期限，增加条款的可操作性。

优先发展城市公交，满足人民群众出行需要。城市公共汽车客运与人民群众的生产、生活息息相关。目前，我市主城区有城市公共客运汽车2000余辆，线路92条，是我市城市公共交通的主要方式。为解决城市公共汽车客运优先发展的问题、规范城市公共汽车客运企业的经营行为和服务水平、预防和制止危害公共交通安全及非法营运等违法行为，《邯郸市城市公共汽车客运条例》以城市公共汽车客运优先发展为主轴，从国土空间规划、用地供给、设施建设等各个方面做了细化规定，以使***的相关政策能够落到实处，并对行政管理部门、经营企业及其从业人员、乘客等各方的权利义务进行了规范，还特别针对外地频繁发生的乘客殴打驾驶员或者抢夺方向盘等严重危害公共安全的违法行为，细化规定了各种防范和奖励措施。条例的实施，对提高我市公共交通资源利用效率，缓解城市交通拥堵，进一步满足人民群众的日常出行需求将发挥不可替代的作用。

坚持“依靠人民”，始终坚持人民群众主体地位

“建设中国特色社会主义，就要坚定依靠人民群众，充分发挥人民群众的积极性、主动性、创造性。”张凤魁说，市人大在制定立法计划时，都会广泛征求和听取广大人民群众的意见和建议，听取民意，汲取民智。在什么阶段制定什么法规，哪些法规应该优先制定，哪些法规急需修改完善，哪些法规应当及时废止，都会广泛听取各界群众的意见。

密切相关的立法项目，优先安排。

在审议过程中，对涉及广大群众权利义务的条款，市人大也会反复征求社会公众的意见。特别是涉及公民、法人和其他组织切身利益，难点、热点较多，人民群众普遍关注的条款，采取各种形式进行调研、论证，邀请工人、农民、市民、学生、下岗职工、特困户、行政管理相对人等不特定的人群参与座谈会、听证会，广泛听取不同利害关系主体的意见和建议，并认真采纳合理、合法的意见和建议，充分尊重人民群众的主体地位。

坚持“造福人民”，不断推进立法工作机制创新

“为了造福人民，市人大常委会坚持把守正创新贯穿于人大工作的全过程、各方面，一步一个脚印地增强工作质量和实效。”在与记者交流过程中，张凤魁多次重复这句话。

探索建立“双组长制”立法新机制。为了推动立法难度较大且社会急需的法规顺利出台，今年探索建立了“双组长制”立法专班工作新机制。在自主起草工业遗产保护与利用条例时，成立了由市人大常委会副主任李书生、市人民政府副市长高和平共同担任组长的“双组长制”起草小组，高位统筹立法重大问题，并由市人大教科文卫委员会、法制委员会、财经委员会，市工信局，市司法局等联合组建起草工作专班，这是近年来市人大常委会***主导地方性法规草案起草工作的有益尝试。条例的起草经过了前期调查研究，草案初稿、征求意见稿、送审稿、草案审议稿几个阶段。针对长期存在的工业遗产保护工作缺乏管理主体、缺乏认定机制、缺乏资金投入等问题，本次立法以问题为导向，从解决保护责任不清、认定机制不明等问题入手，认真破解有关部门和基层的实际难题，全面准确反映了法规的主要制度设计，达到了职责和权利设定合理化、认定标准和程序规范化、保护与利用措施科学化，推动了以地方立法规范保护与利用工作。

今年，我们完善了立法计划项目滚动推进机制，对于那些确有必要、成熟可行，即使难度较大的预备立法项目，也要推动成为正式立法项目，尽早完成立法程序。按照市人大常委会关于进一步加强立法工作组织协调的要求，推动重大立

法决策部署尽快启动，通过对电梯安全管理条例、工业遗产保护与利用条例前期介入，做实调研和论证，确保年二审顺利表决通过，发挥立法在***治理体系和治理能力现代化中的***和推动作用。

进一步完善基层立法联系点制度。为了更多地吸收各方面的意见建议，改进立法工作，提高立法质量，2018年底，市人大常委会尝试建立了4个立法联系点。2019年以来，市人大法制委员会进一步拓宽公民有序参与立法的新途径和新方式，把新增的立法联系点建在了人员密集场所——宪法主题公园。通过完善基层立法联系点制度，让基层群众立法建议能够乘“直通车”***时间反馈到立法机关，进一步拓宽人民有序参与立法途径。一年来，在立法意见征集的基础上，市人大法制委员会还将联系点作为加强法治宣传、提升公众法治意识和法律素质的窗口，并通过立法意见征集，收集群众呼声，了解群众意愿，把联系点打造成了倾听民声、反映民意的载体。基层联系点制度的完善，不仅给地方立法工作带来了高质量的意见建议，还有力地推进了城市治理体系和治理能力现代化。

坚持“保护人民”，扎实推进法规专项清理工作

“保护公民法人合法权利，有效维护法制统一，是实行法规清理工作的初衷所在、职责所在。”张凤魁表示。

2019年10月，省人大常委会办公厅转发了全国人大常委会法工委《关于请抓紧完成生态环境保护地方性法规全面清理工作的通知》（法工委函[2019]228号），11月省人大常委会法工委转发了全国人大常委会法工委《关于开展食品药品安全领域地方性法规专项清理工作的函》（法工委函[2019]231号）。对此，市人大常委会高度重视，责成法工委迅速对我市现行有效的38件地方性法规逐件、逐条、逐项进行初步归类审查，共筛选出需要纳入清理范围的法规12件。全部为涉及生态环境保护内容的法规，未发现食品药品安全内容的法规。2019年11月8日，市人大常委会办公室印发了《邯郸市生态环境保护法规专项清理工作实施方案》(邯人常办[2019]31号)，要求和有关部门严格按照清理范围、内容、任务分工和时间安排，认真开展清理工作。

经过筛选调研，纳入清理范围的12件法规中，涉及环保专项法规2件，包含环保条款内容的法规10件。其中，生态环保部门对2件专项环保法规提出了废止建议，其他部门对4件涉及环保条款内容的法规提出了修改建议。在上述建议废止的2件和修改的4件法规中，经过审查分析，市人大法制委员会区分轻重缓急，分类做出了处理，并提出了关于废止机动车排气污染防治条例决定的议案和有关废止决定草案。这一废止决定一旦通过实施，将为人民群众带来更多便利。