人力资源社会保障部对十二届全国人大四次会议第4587号建议的答复

您提出的关于***尽快明确城乡居民基本医疗保险管理的建议收悉，现就涉及我部职能的内容答复如下：

***十分重视整合医疗保险乃***社会保险的管理体制问题。按照党的十五大、十五届二中全会精神，1998年的国务院机构改革，在劳动部基础上组建劳动和社会保障部，建立了统一的社会保障行政机构，由劳动部管理的城镇职工社会保险（企业职工养老和企业劳保医疗）、人事部管理的机关事业单位社会保险、民政部管理的农村社会保险、各行业部门统筹的社会保险以及卫生部门管理的医疗保险（包括公费医疗等），统一由劳动和社会保障部管理。这一管理体制在2008年国务院组建人力资源社会保障部和2010年颁布实施《社会保险法》中都得到了确认。

整合城乡居民基本医疗保险制度关键是要突破城乡分割的体制机制障碍。2009年中央启动新医改以来，地方开始积极探索医保城乡统筹。2012年党的十八大明确提出了整合城乡居民基本医疗保险制度的要求。同时党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议通过的本届政府国务院机构改革方案，明确提出要按照“一件事由一个部门管理”的原则，将三项基本医疗保险管理职责划归一个部门管理。2016年国务院发布了《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》（国发〔2016〕3号），在重点从实现“六个统一”（统一覆盖范围、统一筹资政策、统一保障待遇、统一医保目录、统一定点管理、统一基金管理），对整合制度政策提出意见的同时，也突出了理顺管理体制、提高服务效能，鼓励有条件的地区理顺医保管理体制，统一基本医保行政管理职能。

地方探索城乡医保统筹已经取得良好效果。目前，全国32个省（区、市及兵团），已有天津、上海、浙江、山东、广东、重庆、青海、宁夏、兵团9个省份在前几年城乡统筹探索中已在全省范围实现城乡居民医保制度整合，今年1月国发〔2016〕3号文件印发后，又有河北、湖北、内蒙古、江西、湖南5省份出台了省级整合制度总体规划。从已整合地方探索实践看，制度整合取得积极成效，制度更加公平可持续，城乡居民特别是农村居民待遇普遍提高，基金共济能力增强，公共管理服务效能显著提升。其主要做法有：一是理顺医保管理体制。以上14个省份均按照“先管理体制归口、后制度政策整合”的路径，明确理顺医保管理体制，将职能全部划归人社部门统一管理。二是整合基本制度。打破城乡居民身份界限，普遍按照“筹资就低不就高、待遇就高不就低、目录就宽不就窄”的原则，处理制度政策差异，均衡保障待遇。三是整合经办管理资源。在经办服务、基金管理、财务制度、药品目录、信息系统等方面实行一体化管理服务。

各地在推进城乡居民医保制度整合工作时均选择由人社部门承担基本医疗保险管理职能，主要是基于以下考虑：一是符合改革开放以来国务院机构改革方向。《社会保险法》规定“国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作”，“社会保险经办机构提供社会保险服务”。将新农合与其他7项制度统一由人社部门管理，符合《社会保险法》立法初衷和法理，也符合“一件事由一个部门管理”的机构改革原则和1998年以来的机构改革方向。二是符合建立统筹城乡更加公平更可持续社会保障体系的内在要求。医疗保险是社会保险的重要组成部分，与其他社会保险共同通过社会互济分散风险，通过收入再分配促进社会公平正义。各项社会保险制度之间内在联系紧密，不可分割。将8项社保统一由人社部门管理，有利于统筹发挥社会保险安全网和稳定器的功能。三是尊重地方实践的选择。今年年初，国务院下发《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》（国发〔2016〕3号），各地抓紧贯彻落实对本省推进制度整合进行规划部署。已明确制度整合的14个省份（占全国44%）明确所有医疗保险统一由人社部门管理，无一由其他部门管理。四是有利于医疗保险外部约束机制发挥作用。由人社、卫计部门分别管理医疗保险和医疗卫生服务，既有利于形成管理职能的整合归并，又有利于医疗保险建立外部制约机制发挥对医疗服务行为的监督作用，有效控制医疗费用不合理增长，更好地维护参保人权益。这也符合李克强总理提出的“发挥医保在医改中的基础性作用”以及医改“十二五”规划提出的“增强医保对医疗行为的激励约束作用”的要求。五是充分利用了人社部门已形成的健全的社保公共服务体系。人社部门管理社会保险已有20年的经验，社会保险按照“数据向上集中、服务向下延伸”的要求已经建立省、市、县、乡、村五级管理服务网络，“金保工程”搭建了覆盖城乡全体居民的信息系统架构并实现网络贯通，全国统一的“社会保障卡”持卡人数超过9亿人。同时，基本医保经办服务与其他社会保险业务紧密相扣，实现了全民参保登记、保费征缴、权益记录、待遇支付等业务流程的五险统一经办服务，统一财务会计管理。

您提出借鉴福建三明在医保管理体制改革中的经验做法，我们认为，单独设立机构将会导致较大行政成本浪费，增加企业和群众负担，增加行政协调难度。单独建立一套独立的管理服务系统，必须要单独建立覆盖全国城乡的信息网络系统。五险统一管理、统一服务的格局打破后，将增加企业的事务性成本，给群众带来不便；同时，医疗机构也将分别面对工伤和医疗保险机构的监管，需建立不同的信息系统，徒增投入和成本。三明改革的精髓是统一医保管理，以发挥对医药和医院的外部制约和激励***作用，由财政代管也是基于当时中央和省级层面没有明确管理体制情况下，当地政府采取的不得己之举。

人社部门在管理社会保险的20年时间里，已形成健全的社保公共服务体系，形成了一支统一的经办队伍、一个统一的药品目录、一个统一的信息系统、一个统一的财务管理和会计核算办法、一张统一的9亿多人持有的社会保障卡。但也毋庸讳言，正如您提到的人社部门管理居民医保还存在不足，我们将采取措施进一步改进，一是进一步完善并改进总额控制的实施办法。提高总控指标的合理性，以医疗机构既往数据和医保基金预算为基础，考虑医疗成本上涨等情况，从而保证总控指标能够满足基本医疗的需要，符合实际。二是提高医保基金运行效能。在进一步健全全民基本医保，巩固完善大病保险，切实减轻群众费用负担的基础上，适应我国经济发展新常态，应对人口快速老龄化，控制费用持续过快增长势头，维护基金运行安全。三是更好发挥医保在医改中的基础性作用。通过深化付费方式改革、加强医疗服务监管等建立起外部激励约束机制，通过深化卫生行业人事制度改革，完善医疗卫生行业薪酬制度，为公立医院改革取得突破提供配套措施，更好地促进“三医”联动。

医保管理体制还有赖于中央的决策，我们将在及时总结地方整合经验基础上，适时向中央提出理顺医保管理体制的建议。

感谢您对人力资源和社会保障工作的理解和支持。

人力资源社会保障部

2016年7月7日