人力资源社会保障部对十二届全国人大四次会议第2280号建议的答复

您提出关于积极推进社会保险统筹管理的建议收悉，经商财政部、国资委，现答复如下：

一、关于提高社会保险统筹层次

社会保险遵循大数法则，统筹层次越高，参保人数越多，基金抗风险能力越强。正如您在建议中所分析，实现基本养老保险基金全国统筹，并逐步提高其他四项社会保险的统筹层次***省级统筹，对于促进社保政策的统一和规范，在更大范围实现调剂基金余缺，方便劳动力跨地区自由流动，增强制度公平性和可持续性都具有重要意义。

目前，全国各省份和新疆生产建设兵团已全面建立基本养老保险省级统筹制度，同时社保经办管理体系基本建立，信息系统支撑平台逐步完善，社会保障卡发行超过8亿人口，已具备实行基础养老金全国统筹的工作基础，全国统筹的时机日趋成熟。随着我国城镇化、就业多样化、人口老龄化加快发展，特别是由于劳动力流动导致地区抚养比差距扩大，基金不平衡问题日益严重，征缴收入少于支出的缺口省份不断增加，确保养老金发放面临的形势越来越严重，迫切需要通过全国统筹增强基金抗风险能力。但这是一项庞大而复杂的系统工程，涉及中央与地方责任的合理划分和地区之间利益的调整，还面临许多实际的困难。特别是我国职工养老保险统筹，经历由县级统筹逐步过渡到市级统筹、省级统筹，在一定时期存在着政策不统一、地区间抚养比差异较大、基金结余分布不均衡、各级政府责任不够清晰等问题。因此，推进全国统筹还需要统一思想、科学设计、稳步实施。在我部会同有关部门开展的养老保险顶层设计研究中，全国统筹是专题之一，通过对全国统筹的模式、路径及激励约束机制等重点难点问题进行研究论证，并开展基金精算平衡课题研究和基金模拟运行测算，目前已形成全国统筹方案稿。我们将抓紧修改方案稿，适时上报国务院审定。

近年来，各地积极推进提高其他四项社会保险基金的统筹层次。截***目前，职工医保与城镇居民医保基本实现市级统筹，有6个省份已实现省级统筹；生育保险统筹层次也稳步提高，地级以上统筹地区占76%；已有8个省份实行失业保险市级统筹，江苏、浙江和湖北正在研究制定由县级统筹直接过渡到省级统筹办法；工伤保险已基本实现市级统筹，按照2011年新修订实施的《工伤保险条例》要求，已有8个省份实行了省级统筹；除湖南、湖北等少数省份已实行城乡居民养老保险基金省级管理外，大部分省份仍然实行县级管理。下一步，我们将在工作推进中，充分考虑您提出的要体现公平性、适应流动性、强化关联性的建议，继续加强指导，积极推动有条件的地方实现省级统筹。

二、关于顺畅社会保险关系转移接续

企业基本养老保险制度从改革之初就设计了跨地区转移接续的机制。为妥善解决参保人员流动就业养老保险转移接续、异地权益认同等问题，2009年国务院办公厅转发了《人力资源和社会保障部财政部关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（国办发〔2009〕66号），我部也陆续出台了一系列配套政策和经办规程，统一规范养老保险关系转移接续的经办操作流程。2014年，为解决城镇职工基本养老保险制度与城乡居民基本养老保险制度的衔接问题，经国务院同意，人力资源社会保障部、财政部印发了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（人社部发〔2014〕17号）。2015年，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号），对参保人员在同一统筹地区和跨统筹地区流动或者机关事业单位与企业之间流动相关政策作出了规定。

2009年，我部会同原卫生部、财政部印发《流动就业人员基本医疗保险关系转移接续暂行办法》（人社部发〔2009〕191号），基本实现城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗参保（合）人员流动就业时能够连续参保，基本医疗保障关系能够顺畅接续。

***转移接续政策出台，促进了体制、机制和经办流程的规范和完善，维护了参保人员的社会保险权益，成效明显。2015年，全国共办理城镇职工养老保险关系跨省转移207.8万人次，城乡养老保险制度衔接21.6万人次；累计办理流动就业人员基本医疗保险关系转移接续607万人次；跨省失业保险关系转移接续工作也总体平稳。下一步，我们将进一步加大贯彻落实力度，完善政策，督促各地严格执行统一政策，不断顺畅转移接续工作，促进人才的合理流动。

三、关于实施全民参保登记计划

按照中央全面深化改革的总体部署，我部决定于2014年***2017年在全国范围内逐步实施全民参保登记计划。全民参保登记计划是依据社会保险法等法律法规规定，以社会保险全覆盖为目标，通过信息比对、入户调查、数据集中管理和动态更新等措施，对各类群体参加社会保险情况进行记录、核查和规范管理，从而推进职工和城乡居民全面、持续参保的专项行动。实施全民参保登记计划是适应公平性、流动性要求，避免和减少重复参保、重复领取待遇现象的重要举措，有利于提高公共资源使用效率，促进社会保险制度可持续发展。下一步，我们将按照国务院的统一部署，在巩固现有参保人群的基础上，通过推进全民参保登记，不断加大扩面征缴力度，重点将城镇灵活就业人员、农民工以及农村低收入人群纳入覆盖范围，实现由制度全覆盖向人群全覆盖发展。

同时，我们也将加大监督执法力度，指导和督促用人单位和个人依法参保缴费，维护社保基金安全和广大职工享受社会保险待遇的合法权益。主要从三方面入手：一是指导和督促各地社会保险行政部门和社会保险费征收机构，按照社会保险法的规定，认真履责，加大对欠缴社会保险费的追缴和逃费、漏费行为的处罚力度。二是推进健全行政执法与刑事司法有效衔接机制，研究完善打击逃费、漏费刑事法律制度，加强行政司法联动，增大违法成本；三是加快健全社会保险守法诚信激励机制和违法失信惩戒机制，鼓励和促进用人单位依法按时足额缴纳社会保险费。

四、关于建立灵活就业人员参保缴费激励机制

经过多年改革和完善，我国现行职工养老保险制度中对参保人员缴费已建立较为充分的激励机制，主要体现在基本养老金的计发办法中。一是长缴多得。基础养老金的计发与个人的缴费年限挂钩（最低缴费年限15年），缴费每增加1年多发1个百分点，上不封顶。二是多缴多得。基础养老金的一半与个人缴费水平挂钩，另一半与社平工资挂钩，体现公平因素；个人账户养老金和过渡性养老金全部与个人缴费水平挂钩。经过10多年的实践，这一激励机制已经为广大职工和社会所接受，参保人数不断增加。

但在实际工作中，在养老保险参保方面确实还存在着一些问题，突出表现在很多农民工没有参加职工基本养老保险，以及个体灵活就业人员大量中断缴费。就个体灵活就业人员而言，主要是收入总体偏低，工作也不稳定，加上他们主要以职工平均工资为缴费基数（大部分省份按照职工平均工资的60%—300%让参保人员选择），而目前社平工资统计口径不科学，水平高且增长快，导致众多灵活就业人员养老保险缴费困难。还有的参保人员片面理解现行的最低缴费年限政策，缴满15年就停止缴费，等着退休按月领取基本养老金。对此，一方面，近年***已将社会保险补贴政策范围扩大到灵活就业人员，适当缓解了困难群体的缴费负担；另一方面，我们正会同有关部门完善职工平均工资统计办法，将私营企业纳入职工平均工资统计范围，改变目前平均工资统计“虚高”的问题，从而适度降低困难群体缴费基数，提高他们的参保缴费能力。

五、关于建立财政逐步弥补机制问题

一直以来，很多部门和国内外研究机构都对企业职工基本养老保险制度建立之前，职工未参保缴费而认定视同缴费年限所造成的基金缺口（即所谓的隐性债务），进行了研究和测算，但目前尚未对历史债务的计算方法和测算边界达成共识。下一步，我们将按照十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，会同有关部门，结合养老保险顶层设计及相关统计数据，组织专门力量对基本养老保险基金历史债务和基金的长期收支状况进行测算，力求得出一个相对客观并符合实际情况的精算结论。在此基础上，改革完善养老保险制度的相关政策措施，实现制度的可持续发展。您提出的建立财政逐步弥补机制解决制度历史债务的建议，我们将在工作中统筹研究。

六、关于建立国有资本充实社保基金的机制问题

目前，国有资本收益补充社保基金的机制已经建立，国有股转（减）持已经是全国社保基金的重要来源。根据《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》（国发〔2001〕22号）规定，***拥有股份的境外上市企业***发行和增发股票时，应按融资额的10%出售国有股，收入上缴全国社保基金。根据《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》（财企〔2009〕94号）规定，在境内证券市场***公开发行股票并上市的含国有股的股份有限公司，除国务院另有规定的，须按实际发行股份数量的10%，将部分国有股转由社保基金会持有。目前，这些政策实施顺利，据初步统计，截***2015年末，上市公司国有股转（减）持政策累计筹集资金2563亿元。而且从2010年开始，中央国有资本经营预算通过对国有资本收益的合理再分配，加大对社会保障等民生领域的支持力度。中央国有资本经营预算调入一般公共预算的规模不断加大，2016年达到246亿元，比2015年增加16亿元；2016年调入比例进一步提高***19%，比2015年提高了3个百分点。

党的十八届三中、五中全会明确提出“划转部分国有资本充实社保基金”。根据中央深化经济体制改革领导小组任务分工，2014年由财政部牵头，会同人力资源社会保障部、国资委、社保基金会和证监会等部门，成立了部际工作小组，建立了协同推进机制，目前已形成划拨部分国有资本充实社保基金的初步实施方案。下一步拟修改完善后上报国务院决策。

感谢您对人力资源和社会保障工作的理解和支持。

人力资源社会保障部

2016年8月30日