人力资源社会保障部对政协十三届全国委员会第二次会议第2872号（社会管理类211号）提案的答复

人社提字〔2019〕71号

您提出的关于加大“三新”就业群体劳动经济权益保障的提案收悉，经商医保局、全国总工会，现答复如下：

近年来，平台经济、共享经济等新业态高速发展，“三新”就业群体人数快速增长，促进就业创业成效显著。但由于部分劳动者如网约车司机、众包快递员、外卖员等与平台企业之间用工方式的特殊性，难以按照现行确立劳动关系的有关标准认定双方为劳动关系，纳入现行劳动保障法律法规调整范围。这部分劳动者权益保障不足，存在社会保险缺失，部分劳动者工作时间过长、劳动定额不合理，就业岗位和收入稳定性差等问题。我部对此高度重视，开展了多次调研和专题研究，组织了滴滴、美团、饿了么、达达等典型企业以及网约车司机、外卖人员、快递人员等劳动者群体进行座谈，听取专家学者、新业态企业和劳动者的意见和建议，形成了初步意见。

一、关于签订劳动合同

据我部调研，以滴滴、美团、饿了么、达达等为代表的大型生活服务类平台企业，对少数管理、技术岗位人员实行劳动合同制用工，对在平台就业的网约车司机、外卖员、配送员等签订服务合作协议等民事协议。我国现行劳动保障法律的适用以企业与劳动者之间存在劳动关系为前提，纳入法律调整范围的劳动者依法享有工资支付、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、职业培训、社会保险等劳动保障权益。与传统企业相比，平台企业主要通过互联网技术和大数据为资源所有者和需求者搭建交易平台，平台本身更侧重于技术服务和安全监管，一般不直接经营实体业务，对从业人员的监督管理主要以用户服务评价方式进行。与在其他企业工作的劳动者相比，平台从业人员通过在APP上自主接单等方式承接工作任务，准入和退出门槛低、工作自主性大、工作时间自由，甚***自己准备提供服务的设备和工具，劳动所得根据平台确定的绩效考核标准从消费者支付的费用中分成。平台企业与平台从业人员之间呈现出灵活、复杂的用工特点，二者之间是否存在劳动关系，当前仲裁、司法实践和理论界意见均不统一。多数学者和平台企业认为，平台企业用工方式有其特殊性，不能用传统的适用于工业化大生产的劳动关系界定标准来框定平台企业与平台从业人员之间的关系。平台从业人员的劳动权益保障也是世界各国当下面临的普遍难题。国际上关于网约车司机、外卖骑手身份认定问题的诉讼争议频现，但目前尚未形成一致意见，很多案件最终都以平台企业和从业人员的和解告终。当前我国平台经济快速发展、用工方式不断发生变化，如简单将二者之间认定为劳动关系，纳入现行劳动保障法律调整范围，将大幅增加平台企业责任，不利于以平台经济为代表的新业态发展，也不利于发挥平台经济对促进经济发展和吸纳劳动者就业的作用。

下一步，我们将按照分类规范的原则，引导新业态企业与建立劳动关系的劳动者依法签订劳动合同，按照现行劳动保障法律法规予以规范。对采用其他方式用工的，引导新业态企业积极履行社会责任，可参照劳动法律法规的相关规定与劳动者签订民事协议，明确双方的权利和义务，合理约定劳动者劳动报酬、工作时间、劳动保护和安全生产等事项。

二、关于加强行业自律

我们非常赞同您提出的加强行业自律的建议。在开展新业态劳动用工调研过程中，我们加强与互联网行业协会、中国快递协会等行业协会的沟通，充分听取行业协会的意见和建议。下一步，将进一步发挥行业协会在维护“三新”就业群体劳动保障权益中的作用，推动入会企业签订劳动用工方面的行业自律公约或倡议书，大力倡导新业态企业积极履行社会责任，推动实现劳动者体面劳动，树立企业良好社会形象。

三、关于创新社保制度

“三新”就业群体灵活、不稳定的就业方式，对建立在相对稳定劳动关系基础上的社会保障制度带来了挑战。从现行社会保险制度体系看，尽管实现制度全覆盖，但由于平台企业与相关从业人员之间难以明确为劳动关系，企业一般不承担为这些劳动者缴纳社会保险的义务。虽然“三新”从业人员可以以灵活就业人员身份参加城镇职工养老、医疗保险，但因完全由个人承担缴费义务，费率较高，且部分地区要求以户籍地为基础，关系转移接续不够方便，这些劳动者参保意愿总体不高。多数从业人员普遍在个人户籍地参加了城乡居民养老、医疗保险，拥有了基本社会保障，但保障水平难以满足城市生活的需要。特别是现行工伤保险制度是建立在劳动关系基础上，实行雇主责任制，由用人单位缴费，个人不缴费，导致“三新”从业人员发生职业伤害后难以得到有效保障。

日前，国务院办公厅已印发文件，对“三新”从业人员职业伤害问题的解决提出要求，我部将抓紧研究论证，在总结地方试点工作基础上，出台新业态从业人员职业伤害保障相关政策。同时，结合目前已实施的社保费综合降费方案，通过继续实施全民参保计划、提高城乡居民社保水平、完善经办管理等措施，降低“三新”从业人员和企业社保缴费负担，将更多“三新”从业人员纳入城镇职工养老、医疗保险制度。

四、关于加大劳动保障监察力度

我部高度重视依法维护包括“三新”就业群体在内的劳动者权益。近年来，我部指导各地人社部门加大日常劳动保障监察执法力度，督促用人单位履行法定义务，依法维护广大劳动者的劳动权益，对发现的违法行为及时予以查处。据统计，2018年各地共查处各类劳动保障违法案件13.9万件，其中订立和解除劳动合同类案件0.97万件，工作时间和休息休假类案件0.66万件，参加社会保险和缴纳社会保险费类案件2.01万件，有力维护了劳动者合法权益。

下一步，我部将继续指导各地人社部门加强日常巡视检查，畅通举报投诉渠道，适时开展以劳动合同签订、参加社会保险等内容为重点的专项执法检查，督促包括新业态企业在内的用人单位依法规范劳动用工，维护包括“三新”就业群体在内的广大劳动者合法权益。

五、关于引导成立“三新”劳动者行业协会

全国总工会高度重视“三新”就业群体权益保障工作，在新兴领域新兴群体开展工会组织和会员发展工作。全国总工会印发《推进货车司机等群体入会工作方案》（总工发〔2018〕9号），大力推进货车司机、快递员等群体入会。截***2018年底，非公快递业职工入会率实现了25%以上的增长，顺丰速运和宅急送两家以直营模式为主的企业职工入会率达60%。

对您提到的成立“三新”职业群体工会组织的建议，按照工会法、《中国工会章程》和现行工会体制要求，建会应坚持属地原则，“三新”就业群体应加入所在单位工会，无固定用人单位的灵活就业人员，可以申请加入相对工作（居住）时间较长的乡镇（街道）、开发区（工业园区）、村（社区）工会和其他区域性、行业性工会联合会或区域内相对工作时间较长的企业工会、具有挂靠关系的企业工会等，但不得按职业建立所谓的“职业工会”。

下一步，全国总工会将依法履行维权服务基本职责，全面推进八大群体入会工作，最大限度把包括“三新”就业群体在内的广大职工吸引凝聚组织到工会中来。继续加强研究，进一步强化工会维权服务措施，切实将保障“三新”就业群体劳动权益落到实处。

感谢您对人力资源和社会保障工作的理解和支持。

人力资源社会保障部

2019年9月4日